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공무직 처우개선 힘겨운 이유 있었네
용혜인 기본소득당 의원·민주노총 전국민주연합노동조합 공동 분석
― 전국 지자체 공무직 인건비 예산, 기준인건비 대비 해마다 14% 과소 편성
― 임금 낮고 안정성 떨어지는 기타직 예산은 과다 편성
― 용혜인 “공공부문 노동자 저임금·불안정화 방치하는 기준인건비 제도 개혁해야”
공공부문 공무직 노동자들의 처우 개선이 지난한 이유가 전국 지방자치단체의 공무직 예산 과소 편성에 있는 것으로 확인됐다. 국회 행정안전위원회 소속 기본소득당 용혜인 의원이 행정안전부로부터 제출받은 전국 지자체 기준인건비 및 예산 현황 자료를 통해 분석해보니 전국 지자체가 공무직 인건비 예산을 기준인건비 대비 평균 14% 낮게 편성하고 있었다. 거의 100%에 근접하는 예산 편성이 이뤄지는 공무원과 대비된다. 용혜인 의원은 “총액으로만 관리하는 기준인건비 제도가 공무직, 시간선택임기제 노동자의 처우 개선과 차별 해소에 오히려 역효과를 내고 있어 제도 개혁이 필요하다”고 지적했다.
기준인건비란 행정안전부가 지자체별 인구, 고령 인구, 장애인수, 면적 등을 반영한 행정수요를 기초로 필요한 공무원의 기준인력을 산정하고, 이렇게 산출된 기준인력에 기준단가를 곱하여 산출된 인건비를 지자체별로 책정 통보하는 제도이다. 정부는 2017년까지 기준인건비 초과 집행 지자체에 대해 초과액에 비례하여 보통교부세를 감액했지만 2018년부터는 기 책정된 기준인건비에 맞춰 보통교부세를 지급하는 것으로 제도가 바뀌었다. 기준인건비는 공무원, 공무직(무기계약직), 기타직으로 나뉘어 산출되지만 지자체는 행안부가 책정한 기준인건비 총액 범위 안에서 공무원, 공무직, 기타직의 예산을 자율 편성한다.
이번 분석은 행안부가 제출한 ‘전국 지자체 공무원·기타직·공무직 기준인건비 및 예산액, 집행액 현황(2019~2022년)’을 대상으로 이뤄졌다. 기준인건비 적용 지자체가 아닌 제주도를 제외한 전국 243개 광역 및 기초 지자체가 모두 포함된다. 통계 분석은 집계 기준이 다른 2022년 자료를 제외하고 2019년부터 2021년 3년치 평균을 대상으로 삼았다.
공무원, 기타직, 공무직의 기준인건비와 예산액을 집계한 결과 공무원의 기준인건비는 약 27조원, 지자체 편성 예산액은 25.9조원이었다. 기준인건비 총액 31.9조원 중에서 공무원이 약 85%로 절대비중을 차지한다. 공무원의 기준인건비 대비 예산액 비중은 96.1%였다.(<자료1> 전국 지방자치단체 기준인건비 책정 및 예산 편성 현황 참조)
하지만 기준인건비에서는 공무원 계정에 포함된 일반임기제 공무원 인건비가 지자체 예산액에는 기타직에 들어가 있다. 이들 일반 임기제의 예산을 공무원 계정으로 이동시키면 공무원의 기준인건비 대비 예산액 비중은 99%에 근접할 것으로 추정된다. 행안부의 ‘지방자치단체 공무원 인사통계’에 따르면 2021년 일반임기제 공무원 현원은 6,722명으로 전체 지방공무원의 2.2% 정도를 차지한다.
공무원 인건비 예산이 기준인건비와 거의 일치하는 것은 법령에 의해 호봉과 각종 상여금이 구체적으로 정해지고 일괄 적용되는 공무원 보수의 특성에 비춰 크게 이상할 것이 없다. 그러나 2017년 정규직화 가이드라인 이후에도 보수와 호봉 수준에서 여전히 지자체별, 기관별 차이가 큰 공무직, 그리고 평균적으로 보수가 공무직보다 낮고 일자리 안정성이 없는 기타직은 예산을 기준인건비대로 편성하지 않아도 될 여지가 생긴다.
공무직 인건비 예산은 기준인건비 대비 3개년 평균 86.1% 수준에서 편성되고 있다. 지자체가 공무직 예산을 편성할 때 연평균 5,850억원의 인건비를 기준인건비보다 낮게 편성하고 있는 것이다. 공무직은 기준인건비 총액에서 차지하는 비중이 13%에 불과하다. 하지만 기준인건비 총액과 예산액 총액의 차이 9,150억원에서 공무직이 차지하는 비율은 64%에 이른다. 지자체 예산 편성에서 공무직이 ‘독박’을 쓰는 셈이다. 용혜인 의원은 “기준인건비 대비 14%에 이르는 지자체의 과소 편성은 공무직의 처우 개선에 넘을 수 없는 장벽을 세우는 것”이라고 밝혔다.
공무직에 대해 과소 편성된 예산은 기타직 예산의 과다 편성으로 나타나고 있다. 기타직의 대표 직군은 청원경찰, 시간선택제임기제 공무원 등으로 직업 불안정성 높고 공무직에 비해 평균적으로 인건비가 낮다. 행안부는 기타직의 기준인건비 책정은 공무원, 공무직과 달리 기준인력과 기준단가를 정하지 않고 전년도 수준에 일정 인상률을 반영하여 정하고 있다. 분석 결과 전국 지자체는 이들 기타직에 기준인건비의 2배 가까운 예산을 편성해 왔다. 기타직 예산액에 포함된 일반임기제 공무원의 인건비를 제외시켜 계산해 보더라도 기준인건비 대비 예산액이 최소 1.3~1.5배 정도에 이를 것으로 추정된다.
지자체가 기준인건비 총액 안에서 예산은 자율 편성하지만, 일단 공무원, 기타직, 공무직의 인건비 예산이 한 번 편성되면 집행은 예결산 과정의 특성상 편성된 범위를 벗어나지 않는다. 실제로도 공무원, 기타직, 공무직 인건비 예산의 집행액은 예산액과 큰 차이를 보이지 않았다.(<자료1> 전국 지방자치단체 기준인건비 책정 및 예산 편성 현황 참조)
결국 기준인건비의 14%, 예산액으로는 5,850억원 정도 과소 편성된 예산은 공무직의 복리 수준을 억제하는 요인이 될 수밖에 없다. 기준인건비 대비 예산액 비중 100%, 80%, 120%를 기준으로 전국 지자체의 분포 상태를 살펴보면 이를 이해하는 데 도움이 된다.(<자료2> 기준인건비 대비 예산액 비중 기준 지자체 개수 분포 현황 참조)
공무직의 경우 243개 중 175개 지자체가 기준인건비 대비 예산액 비중 100% 미만에 분포한다. 전체 지자체의 72%가 예산액을 과소 편성하고 있는 것이다. 이 비중이 80% 미만인 지자체도 35개나 된다. 비중 100%를 기준으로 공무원도 공무직과 비슷한 분포를 보이지만 공무원의 경우 80% 미만인 지자체가 1개에 불과했다. 이는 표준편차의 차이로도 나타난다. 공무직은 비중의 표준편차가 18.4%인 반면 공무원은 5.6%였다.
공무직의 경우 기준인건비 대비 예산액 비중이 60% 미만인 지자체도 16개나 된다. 대부분 서울, 부산 등의 대도시 지역에 분포해 있다. 반면 기타직의 기준인건비 대비 예산액 비중이 무려 500% 이상인 지자체도 17개나 나왔다.(<자료3> 공무직·기타직의 기준인건비 대비 예산액 비중 특별 사례 참조)
2017년 정규직화 시행 이후에도 공무직은 전국 각처에서 처우 개선과 차별 시정을 요구하는 싸움을 계속해오고 있다. 2019년부터 2022년까지 공무직의 임금인상률은 거의 공무원 임금 인상률에 맞춰져 왔는데, 이미 보수의 격차가 큰 상태에서 동률의 임금 인상은 격차를 더 확대할 수밖에 없는 실정이다.
임금 이외에 공무직은 정근수당, 정근수당 가산금, 특수지근무수당, 위험수당, 특수업무수당, 직급보조비 등의 각종 수당을 받지 못하고 있다. 코로나19 시기 공무원과 동일한 코로나19 대응 업무에 종사하고도 월 5만원의 위험수당과 재난수당을 지급받지 못한 사례가 대표적이다. 충북 음성군은 그간 민간 위탁에 맡겼던 환경미화 업무를 2021년 직접고용 공무직으로 전환할 때 전환 조건으로 1인당 약 연 2,000만원의 임금 삭감을 전환 조건으로 제시했고, 현재 시정을 요구하는 환경미화원들과 교섭이 진행 중이지만 기준인건비 제도를 명분으로 요구에 난색을 표하고 있다.
기타직 예산이 기준인건비 대비 과다편성된다고 해서 기타직에 근무하는 노동자 1인당 보수가 높은 것은 절대 아니다. 지자체가 공무직 예산 과소 편성과 기타직 예산 과다 편성을 관행으로 하는 이유는 상대적으로 보수가 높은 공무직 인원 증가를 억제하는 대신 보수와 직업 안정성이 낮은 기타직을 통해 인력 공백을 보충하면서 인건비를 기준인건비 총액 안에서 관리하려는 의도로 풀이된다.
용혜인 의원은 “정원 편성 및 인건비 예산 편성에서 지자체의 자율성이 확대되어 왔지만 총액 관리만 하는 기준인건비 제도와 맞물려 처우개선에 쓰여야 할 예산이 오히려 저임금 불안정화를 고착화시키는 효과를 내고 있다”면서 “기준인건비 제도의 효과에 대한 총체적 점검 및 개선 방안이 도출되어야 한다”고 촉구했다.
이번 분석에 공동 참여한 민주연합노조는 ”차별 해소 예산은 억제하고 고용불안 예산은 늘리는 현재의 기준인건비 제도는 폐지해야 한다“고 밝혔다.
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공무직 처우개선 힘겨운 이유 있었네
용혜인 기본소득당 의원·민주노총 전국민주연합노동조합 공동 분석
― 전국 지자체 공무직 인건비 예산, 기준인건비 대비 해마다 14% 과소 편성
― 임금 낮고 안정성 떨어지는 기타직 예산은 과다 편성
― 용혜인 “공공부문 노동자 저임금·불안정화 방치하는 기준인건비 제도 개혁해야”
공공부문 공무직 노동자들의 처우 개선이 지난한 이유가 전국 지방자치단체의 공무직 예산 과소 편성에 있는 것으로 확인됐다. 국회 행정안전위원회 소속 기본소득당 용혜인 의원이 행정안전부로부터 제출받은 전국 지자체 기준인건비 및 예산 현황 자료를 통해 분석해보니 전국 지자체가 공무직 인건비 예산을 기준인건비 대비 평균 14% 낮게 편성하고 있었다. 거의 100%에 근접하는 예산 편성이 이뤄지는 공무원과 대비된다. 용혜인 의원은 “총액으로만 관리하는 기준인건비 제도가 공무직, 시간선택임기제 노동자의 처우 개선과 차별 해소에 오히려 역효과를 내고 있어 제도 개혁이 필요하다”고 지적했다.
기준인건비란 행정안전부가 지자체별 인구, 고령 인구, 장애인수, 면적 등을 반영한 행정수요를 기초로 필요한 공무원의 기준인력을 산정하고, 이렇게 산출된 기준인력에 기준단가를 곱하여 산출된 인건비를 지자체별로 책정 통보하는 제도이다. 정부는 2017년까지 기준인건비 초과 집행 지자체에 대해 초과액에 비례하여 보통교부세를 감액했지만 2018년부터는 기 책정된 기준인건비에 맞춰 보통교부세를 지급하는 것으로 제도가 바뀌었다. 기준인건비는 공무원, 공무직(무기계약직), 기타직으로 나뉘어 산출되지만 지자체는 행안부가 책정한 기준인건비 총액 범위 안에서 공무원, 공무직, 기타직의 예산을 자율 편성한다.
이번 분석은 행안부가 제출한 ‘전국 지자체 공무원·기타직·공무직 기준인건비 및 예산액, 집행액 현황(2019~2022년)’을 대상으로 이뤄졌다. 기준인건비 적용 지자체가 아닌 제주도를 제외한 전국 243개 광역 및 기초 지자체가 모두 포함된다. 통계 분석은 집계 기준이 다른 2022년 자료를 제외하고 2019년부터 2021년 3년치 평균을 대상으로 삼았다.
공무원, 기타직, 공무직의 기준인건비와 예산액을 집계한 결과 공무원의 기준인건비는 약 27조원, 지자체 편성 예산액은 25.9조원이었다. 기준인건비 총액 31.9조원 중에서 공무원이 약 85%로 절대비중을 차지한다. 공무원의 기준인건비 대비 예산액 비중은 96.1%였다.(<자료1> 전국 지방자치단체 기준인건비 책정 및 예산 편성 현황 참조)
하지만 기준인건비에서는 공무원 계정에 포함된 일반임기제 공무원 인건비가 지자체 예산액에는 기타직에 들어가 있다. 이들 일반 임기제의 예산을 공무원 계정으로 이동시키면 공무원의 기준인건비 대비 예산액 비중은 99%에 근접할 것으로 추정된다. 행안부의 ‘지방자치단체 공무원 인사통계’에 따르면 2021년 일반임기제 공무원 현원은 6,722명으로 전체 지방공무원의 2.2% 정도를 차지한다.
공무원 인건비 예산이 기준인건비와 거의 일치하는 것은 법령에 의해 호봉과 각종 상여금이 구체적으로 정해지고 일괄 적용되는 공무원 보수의 특성에 비춰 크게 이상할 것이 없다. 그러나 2017년 정규직화 가이드라인 이후에도 보수와 호봉 수준에서 여전히 지자체별, 기관별 차이가 큰 공무직, 그리고 평균적으로 보수가 공무직보다 낮고 일자리 안정성이 없는 기타직은 예산을 기준인건비대로 편성하지 않아도 될 여지가 생긴다.
공무직 인건비 예산은 기준인건비 대비 3개년 평균 86.1% 수준에서 편성되고 있다. 지자체가 공무직 예산을 편성할 때 연평균 5,850억원의 인건비를 기준인건비보다 낮게 편성하고 있는 것이다. 공무직은 기준인건비 총액에서 차지하는 비중이 13%에 불과하다. 하지만 기준인건비 총액과 예산액 총액의 차이 9,150억원에서 공무직이 차지하는 비율은 64%에 이른다. 지자체 예산 편성에서 공무직이 ‘독박’을 쓰는 셈이다. 용혜인 의원은 “기준인건비 대비 14%에 이르는 지자체의 과소 편성은 공무직의 처우 개선에 넘을 수 없는 장벽을 세우는 것”이라고 밝혔다.
공무직에 대해 과소 편성된 예산은 기타직 예산의 과다 편성으로 나타나고 있다. 기타직의 대표 직군은 청원경찰, 시간선택제임기제 공무원 등으로 직업 불안정성 높고 공무직에 비해 평균적으로 인건비가 낮다. 행안부는 기타직의 기준인건비 책정은 공무원, 공무직과 달리 기준인력과 기준단가를 정하지 않고 전년도 수준에 일정 인상률을 반영하여 정하고 있다. 분석 결과 전국 지자체는 이들 기타직에 기준인건비의 2배 가까운 예산을 편성해 왔다. 기타직 예산액에 포함된 일반임기제 공무원의 인건비를 제외시켜 계산해 보더라도 기준인건비 대비 예산액이 최소 1.3~1.5배 정도에 이를 것으로 추정된다.
지자체가 기준인건비 총액 안에서 예산은 자율 편성하지만, 일단 공무원, 기타직, 공무직의 인건비 예산이 한 번 편성되면 집행은 예결산 과정의 특성상 편성된 범위를 벗어나지 않는다. 실제로도 공무원, 기타직, 공무직 인건비 예산의 집행액은 예산액과 큰 차이를 보이지 않았다.(<자료1> 전국 지방자치단체 기준인건비 책정 및 예산 편성 현황 참조)
결국 기준인건비의 14%, 예산액으로는 5,850억원 정도 과소 편성된 예산은 공무직의 복리 수준을 억제하는 요인이 될 수밖에 없다. 기준인건비 대비 예산액 비중 100%, 80%, 120%를 기준으로 전국 지자체의 분포 상태를 살펴보면 이를 이해하는 데 도움이 된다.(<자료2> 기준인건비 대비 예산액 비중 기준 지자체 개수 분포 현황 참조)
공무직의 경우 243개 중 175개 지자체가 기준인건비 대비 예산액 비중 100% 미만에 분포한다. 전체 지자체의 72%가 예산액을 과소 편성하고 있는 것이다. 이 비중이 80% 미만인 지자체도 35개나 된다. 비중 100%를 기준으로 공무원도 공무직과 비슷한 분포를 보이지만 공무원의 경우 80% 미만인 지자체가 1개에 불과했다. 이는 표준편차의 차이로도 나타난다. 공무직은 비중의 표준편차가 18.4%인 반면 공무원은 5.6%였다.
공무직의 경우 기준인건비 대비 예산액 비중이 60% 미만인 지자체도 16개나 된다. 대부분 서울, 부산 등의 대도시 지역에 분포해 있다. 반면 기타직의 기준인건비 대비 예산액 비중이 무려 500% 이상인 지자체도 17개나 나왔다.(<자료3> 공무직·기타직의 기준인건비 대비 예산액 비중 특별 사례 참조)
2017년 정규직화 시행 이후에도 공무직은 전국 각처에서 처우 개선과 차별 시정을 요구하는 싸움을 계속해오고 있다. 2019년부터 2022년까지 공무직의 임금인상률은 거의 공무원 임금 인상률에 맞춰져 왔는데, 이미 보수의 격차가 큰 상태에서 동률의 임금 인상은 격차를 더 확대할 수밖에 없는 실정이다.
임금 이외에 공무직은 정근수당, 정근수당 가산금, 특수지근무수당, 위험수당, 특수업무수당, 직급보조비 등의 각종 수당을 받지 못하고 있다. 코로나19 시기 공무원과 동일한 코로나19 대응 업무에 종사하고도 월 5만원의 위험수당과 재난수당을 지급받지 못한 사례가 대표적이다. 충북 음성군은 그간 민간 위탁에 맡겼던 환경미화 업무를 2021년 직접고용 공무직으로 전환할 때 전환 조건으로 1인당 약 연 2,000만원의 임금 삭감을 전환 조건으로 제시했고, 현재 시정을 요구하는 환경미화원들과 교섭이 진행 중이지만 기준인건비 제도를 명분으로 요구에 난색을 표하고 있다.
기타직 예산이 기준인건비 대비 과다편성된다고 해서 기타직에 근무하는 노동자 1인당 보수가 높은 것은 절대 아니다. 지자체가 공무직 예산 과소 편성과 기타직 예산 과다 편성을 관행으로 하는 이유는 상대적으로 보수가 높은 공무직 인원 증가를 억제하는 대신 보수와 직업 안정성이 낮은 기타직을 통해 인력 공백을 보충하면서 인건비를 기준인건비 총액 안에서 관리하려는 의도로 풀이된다.
용혜인 의원은 “정원 편성 및 인건비 예산 편성에서 지자체의 자율성이 확대되어 왔지만 총액 관리만 하는 기준인건비 제도와 맞물려 처우개선에 쓰여야 할 예산이 오히려 저임금 불안정화를 고착화시키는 효과를 내고 있다”면서 “기준인건비 제도의 효과에 대한 총체적 점검 및 개선 방안이 도출되어야 한다”고 촉구했다.
이번 분석에 공동 참여한 민주연합노조는 ”차별 해소 예산은 억제하고 고용불안 예산은 늘리는 현재의 기준인건비 제도는 폐지해야 한다“고 밝혔다.